Con la expedición de la Constitución de la CDMX en febrero de 2017 se trazó la ruta para formular las leyes secundarias que definirán las nuevas reglas del juego para la gobernanza de la capital. Una de estas legislaciones es la Ley de Planeación del Desarrollo de la Ciudad de México que definirá quién y cómo se realizará la planeación económica, territorial y ambiental de la ciudad en el largo plazo. Actualmente existen tres iniciativas de ley en el Congreso de la CDMX -una de ellas fue enviada por la Jefa de Gobierno- que en los próximos días se discutirán y, en su caso, aprobarán.

En esta entrada planteamos nuestras inquietudes sobre los aspectos más relevantes de la iniciativa que envió la Jefa de Gobierno, relacionados con las atribuciones que tendrá el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva (INPLADE) y los instrumentos de la política de desarrollo urbano y ordenamiento territorial (DUyOT).

Sobre el INPLADE

Este Instituto se encargará, entre otras cosas, de la planeación del desarrollo urbano y ordenamiento del territorio de la ciudad. La iniciativa propone que sea una entidad con autonomía de gestión técnica y patrimonio propio. Esta característica es una condición necesaria para darle viabilidad a una planeación de largo aliento. Sin embargo, no queda claro qué tipo de órgano de la administración pública será: un órgano desconcentrado (con autonomía de gestión más no presupuestal) o uno descentralizado (con autonomía tanto de gestión como presupuestal). La redacción apunta a que el Instituto será un órgano descentralizado (que sería el ideal) pero, al no dejarlo claro en la redacción, se podría prestar a algún cambio de última hora durante la discusión en el Congreso que podría debilitar la autonomía del naciente organismo.

Otras dudas que nos surgen relacionadas con este Instituto son: 1) el riesgo de sobrecarga de funciones y atribuciones y, 2) la compleja estructura de su gobierno corporativo que pudiera volver altamente ineficiente la toma de decisiones.

La iniciativa de ley le asigna al INPLADE las atribuciones para elaborar el Plan General de Desarrollo, el Programa General de Ordenamiento Territorial y los estudios de planeación específicos para atender temas puntuales. También le corresponderá dictaminar la congruencia con el Plan General de todos los programas presupuestarios de las dependencias del gobierno central, de los programas de gobierno de las 16 alcaldías, y de los instrumentos de ordenamiento territorial. Asimismo, deberá crear y mantener un Sistema de Información Geográfica que integrará información proveniente de las dependencias de los tres órdenes de gobierno. Otra función que deberá cumplir es participar en el desarrollo y actualización de los instrumentos de planeación metropolitana. Por si fuera poco, al INPLADE también le corresponderá una función clave -que recae más en el campo de la gestión que el de la planeación del desarrollo urbano: dictaminar los cambios de uso del suelo. Todo lo anterior, lo deberá realizar a través de procesos de participación social, y para lo cual tendrá su propia oficina de consulta pública.

Las atribuciones contenidas en la iniciativa de ley, si bien son pertinentes, parecen muy ambiciosas. Realizar con éxito dichas tareas -que abarcan desde la planeación sectorial como la territorial, pasando por la coordinación con distintos órdenes de gobierno, hasta acciones de gestión del desarrollo urbano y consulta pública- implicará un esfuerzo titánico y por lo tanto demandará muchos recursos humanos, económicos y tecnológicos.

La estructura organizacional del INPLADE es otro elemento clave que influirá en el éxito para lograr sus metas. En este sentido, la iniciativa plantea crear para el Instituto una Junta de Gobierno integrada por representantes de gobierno y sociedad civil, un Directorio Técnico con al menos 15 expertos, un Consejo Ciudadano integrado por 12 personas y un Comité Técnico de Selección formado por 11 integrantes. A pesar de que es positivo que el INPLADE promueva una toma de decisiones colegiada y participativa, la estructura de gobernanza que se perfila es altamente compleja y pudiera entorpecer la toma de decisiones.

Además, la iniciativa contempla la creación de la oficina de Consulta Pública y Participación Ciudadana como parte de la estructura del Instituto. Este tema requiere de atención especial porque dicha oficina será la encargada de convocar y promover los procesos para la formulación y actualización de los instrumentos de planeación. Para tener éxito en la inclusión de la participación ciudadana se tendrán que dejar muy claros los detalles para realizar las consultas ciudadanas, principalmente para los distintos Programas de Ordenamiento Territorial.

Aquí hay todo un campo para la innovación. Por ejemplo, tiene que pensarse cómo involucrar a la ciudadanía antes, durante y después de las Consultas sobre los Programas, para que sean procesos ágiles, incluyentes y transparentes, pero sobre todo, que promuevan acuerdos entre los distintos grupos sociales. Una opción moderna son los mecanismos de consulta no sólo presenciales, sino también virtuales. Que se abran canales de diálogo flexibles y permanentes entre autoridades, vecinos y desarrolladores para recobrar poco a poco la confianza de todos los actores involucrados en el desarrollo urbano.

Por otro lado, una omisión que identificamos de dicha iniciativa de ley es que no se establecen los mecanismos de financiamiento del Instituto. Si bien, éstos también podrían incluirse en la Ley Orgánica del INPLADE, es importante empezar a delinear de dónde provendrá el financiamiento para así consolidar a este Instituto como una entidad independiente en materia presupuestal. Un ejemplo sería asignando un porcentaje de la recaudación del impuesto predial y complementándolo con recursos que aportan otros sectores como podrían ser del sector inmobiliario (ej. un porcentaje de los aprovechamientos por obras de mitigación de los artículos 300, 301 y 302 del Código Fiscal) o del de movilidad (ej. un porcentaje de las contribuciones de concesionarios de transporte público, aplicaciones de movilidad, etc.).

Sobre los instrumentos de la planeación

En lo general, la jerarquía y el tipo de instrumentos para la planeación no tendrá grandes cambios. Sin embargo, existen dos instrumentos nuevos: 1) el Plan General de Desarrollo y 2) el Programa General de Ordenamiento Territorial.

El Plan General de Desarrollo será el instrumento rector de la política de planeación. Su vigencia será de 20 años y se encargará de dar coherencia a todos los demás programas (ej. de gobierno, de desarrollo urbano y territorial, etc.) tanto del Gobierno de la CDMX como de las alcaldías. Consideramos positivo desarrollar un mecanismo que oriente en el largo plazo las acciones de los gobiernos que se encuentran dentro del territorio de la CDMX, sin embargo, nos preocupa que sea un plan lo suficientemente flexible para que no se convierta en letra muerta o una camisa de fuerza. Para lograr esto será clave que en dicho Plan únicamente se establezcan los principios rectores de la visión que deberá tener la administración pública.

En cuanto al Programa General de Ordenamiento Territorial, lo novedoso es que integrará en un solo instrumento al actual Programa General de Desarrollo Urbano y el de Ordenamiento Ecológico. Ambos instrumentos tienen una vigencia de más de 15 años, por lo que urge su integración y actualización ya que este instrumento servirá como eje rector para los demás programas de ordenamiento a nivel local: de las alcaldías y los programas parciales.

En suma, consideramos que la aprobación de la Ley de Planeación marcará un antes y un después en materia de planeación urbana. Seguiremos muy pendientes de estos cambios y estaremos informando en próximas entregas sobre los avances de la discusión en el Congreso de dicha Ley, así como de las propuestas para la Ley Orgánica del Instituto de Planeación y la nueva Ley de Ordenamiento Territorial, las cuales se discutirán en los próximos meses.